- ताराप्रसाद ओली –
नेपाल संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रतात्मक मुलुक हो जहाँ तीन तहका सरकार छन्। जनताको दैनिक जीवनसँग प्रत्यक्ष रुपले जोडिने स्थानीय सरकार संविधानतः अधिकार सम्पन्न छन्। संविधानमै स्थानीय तहका अधिकारहरु सूचीवद्ध गरिएका छन्। स्थानीय कार्यपालिका, स्थानीय व्यवस्थापिकाको समेत व्यवस्था गरिएको छ। स्थानीय तहका एकल तथा साझा अधिकार सूचीको कार्यान्वयन गर्न स्थानीय तहले कानून समेत निमार्ण गर्न सक्ने अधिकार पाएका छन्।
सैद्धान्तिक रुपमा अहिले एउटा संघीय, सातवटा प्रादेशिक र ७५३ वटा स्थानीय सरकार छन्। यो तहगत व्यवस्था हो, अन्तर्गतको व्यवस्था होइन, एउटा सरकार अन्तर्गत अर्को हुन्छ भनिँदैन। यी सरकारका बीचमा संविधान र कानून अन्तर्गत अन्तरसम्बन्ध हुन्छ। संविधानको भाग २० मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तह बीच अन्तरसम्बन्धको विषयमा छुट्टै व्यवस्था छ। संविधान अनुसार संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित छ।
संवैधानिक रुपमा स्थानीय सरकारले शासकीय, प्रशासनिक, वित्तीय, न्याय सम्पादन, कानून निर्माण, विकास लगायतका अनेकन अधिकारहरु प्राप्त गरेका छन्। स्थानीय शासन सञ्चालनको लागि कानून निर्माण समेतको अधिकार प्राप्त गर्नु चानचुने विषय होइन।
कानून निर्माणमा व्ल्याक बक्स मोडेल
स्थानीय तहहरुले बनाएका कानूनहरु अपारदर्शी तवरले बनाइएका छन्, सरोकारवालाहरुसँग समेत सामान्य छलफल गर्ने गरिएको पाइँदैन। आफ्नो स्थानीय तहमा कस्तो प्रकृतिको कानून बन्दैछ, आफू कस्तो कानूनद्वारा शासित हुँदैछु भन्ने विषयमा स्थानीय जनतालाई कुनै अत्तोपत्तो हुँदैन। कानूनका मस्यौदाहरु 'विरालाले आची लुकाए' जस्तो गरी लुकाइएको हुन्छ, मन लागेको फटाफट एकैदिनमा पास हुन्छ र चाहेको बेला फुत्त निकालेर कार्यान्वयनमा लगिन्छ। स्थानीय स्तरमा कस्तो कानून बनाइने हो, किन बनाइने हो, कसका लागि बनाइने हो भनेर बहस हुने गरेको छैन। कतिपय स्थानीय तहले बनाएका कानूनहरु सर्वसाधारणको जानकारीको लागि समेत स्थानीय राजपत्रमा प्रकाशित गरेका छैनन्। स्थानीय तहका वेबसाइटमा समेत निर्मित कानूनहरु राखेको पाइँदैन।
स्थानीय तहले कानून बनाउने सक्ने अधिकार संविधानको धारा २२६ ले प्रदान गरेको छ। सोही धाराको उपधारा २ मा स्थानीय तहले कानून बनाउने प्रक्रिया प्रदेश कानून बमोजिम हुने व्यवस्था छ। न सबै प्रदेशले स्थानीय तहले कानून बनाउन सक्ने सुस्पष्ट प्रक्रिया निर्धारण गरेको छन, न त सबै स्थानीय तहले त्यसको अवलम्बन गरेका छन्।
संघीयताको मुल मर्म जनताले अपनत्वको महसुस गरुन् भन्ने हो, जनताले छिटो, छरितो र प्रभावकारी ढंगले सेवा सुविधा प्राप्त गरुन भन्ने हो, शासन प्रक्रियामा नागरिकको अर्थपुर्ण सहभागिता अभिवृद्धि गर्नु हो। तर, स्थानीय नागरिकलाई समेत सहभागी नगराई, उनीहरुको राय सल्लाह र सुझाव समेत नलिई बनाइएको कानूनले जनताको भावनाको प्रतिनिधित्व गर्न सक्छ? कसरी सहज कार्यान्वयन हुन सक्छ?
संविधान, संघीय कानून र प्राकृतिक न्यायको बर्खिलाप
संविधानको धारा १३३ भन्छ, मौलिक हक उपर अनुचित बन्देज लगाइएको कानून बदर हुन्छ, संविधान सँग बाझिएको कानून बदर हुन्छ, कुनै नगर सभा र गाँउ सभाले बनाएको कानून संघीय संसद वा प्रदेश कानून संग बाझिएको कानूनलाई सर्वोच्च अदालतले प्रारम्भदेखि वा निर्णय भएको मितिदेखि नै अमान्य घोषित (अल्ट्रा भाइरस) गर्न सक्छ। तर, स्थानीय तहले बनाएका धेरैजसो कानून संविधानको प्रावधान विपरीत छन्, संघीय तथा प्रादेशिक कानूनसँग बाझिएका छन्।
संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७ को दफा ४ मा स्थानीय तहले एकल वा साझा अधिकारको विषयमा कानून बनाउँदा विचार गर्नुपर्ने कुराहरु किटान गरिएको छ। स्थानीय तहले संघ वा प्रदेशको एकल अधिकारको अतिक्रमण नगर्ने, संघीय र प्रदेश कानूनसँग बाझिन नहुने, राष्ट्रिय एवं प्रदेश नीति वा प्राथमिकताको अनुकुल हुने र त्यसको कार्यान्वयनमा सहयोग पुग्ने तथा कुनै विषयको कार्यान्वयनमा दोहोरो नपर्ने गरी कानून बनाउनु पर्छ। त्यसैगरी मौलिक हक, संवैधानिक हक वा संघीय कानूनप्रदत्त हकमा प्रतिबन्ध लगाउने वा त्यस्तो हकको सीमा तोक्ने गरी कानून निर्माण गर्न पाइँदैन। संघीय कानूनले कुनै काम कसैले गर्न पाउने भनी व्यवस्था गरेकोमा त्यस्तो काम गर्न नपाउने गरी वा संघीय कानूनले कुनै काम कसैले गर्न नपाउने भनी व्यवस्था गरेकोमा त्यस्तो काम गर्न पाउने गरी समेत स्थानीय तहले कानून निर्माण गर्न पाउँदैनन्।
स्थानीय तह : लगामबिनाका घोडा
संविधानको धारा २३२ ले कुनै प्रदेशमा नेपालको सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता, राष्ट्रियता वा स्वाधीनतामा गम्भीर असर पर्ने किसिमको कार्य भएका राष्ट्रपतिलाई त्यस्तो प्रदेश मन्त्रीपरिषदलाई आवश्यकता अनुसार सचेत गराउन, प्रदेश मन्त्रिपरिषद र प्रदेश सभालाई बढीमा छ महिनासम्म निलम्बन गर्न पाउने वा विघटन गर्न पाउने अधिकार दिएको छ। संविधानको धारा २३२ (९)ले नेपाल सरकारले आफैँ वा प्रदेश सरकार मार्फत गाँउ स्थानीय सरकारलाई संविधान र कानून बमोजिम आवश्यक सहयोग र निर्देशन दिन सक्ने तथा उक्त निर्देशनको पालना गर्नु स्थानीय सरकारको कर्तव्य हुने व्यवस्था गरिएको छ। उक्त निर्देशनको पालना नगरे स्थानीय सरकार विघटन वा निलम्बन हुन सक्ने व्यवस्था छैन। स्थानीय सरकार स्वायत्त र शक्तिशाली देखिन्छन्। त्यसकारण उनीहरुमा स्वेच्छाचारिता बढेको छ ।
नयाँ जोगीले धेरै खरानी घस्छ भनेझैँ स्थानीय तहहरु थरीथरीका उट्पट्याङ खाले कानून निर्माण गरिरहेका छन्, मुलुकको संविधान, संघीय तथा प्रादेशिक कानूनको वर्खिलाप हुने गरी कानून बनाइएका छन्। स्थानीय रुपमा व्यक्तिगत र पार्टीगत स्वार्थ प्राप्त हुने गरी कानून निर्माणको बाढी आएको छ। जुन घाम रहेसम्म आफू नै सत्तामा रहने गरी कानूनहरु बनाउने गरिएको छ। स्थानीय स्तरमा बनाइएका कानूनहरु स्थानीय आवश्यकताको सम्बोधन गर्न होइन आस्थाको आधारमा फरक मत राख्ने विपक्षीहरुलाई तह लगाउने उद्देश्यले बनाइएका छन्। कानून बलियाहरुले बनाउँछन् र निर्धाहरुमाथि लागू गर्छन् भन्ने भनाई स्थानीय स्तरमा चरितार्थ भएको छ।
नेपालमा कानूनी साक्षरताको अभाव छ। सबै नागरिकहरु कानून, विधि, प्रक्रियाका बारेमा जानकार रहने प्रश्न नै उठ्दैन। पार्टीका कार्यकर्ताहरु पार्टीका भक्त छन्, नेताका पिछलग्गु छन्। स्थानीय सरकारले गरेका अन्यायका विरुद्ध न्यायालय सम्म पुग्ने आँट स्थानीय नागरिकले गर्न सकिरहेका छैनन्। स्थानीय तहका सरकारहरु राजतन्त्रका अवतारको रुपमा प्रस्तुत भएका छन्। 'जंगे बोल्यो त बोल्यो' शैलीमा स्थानीय सरकारहरु चलिरहेका छन्।
स्थानीय सम्बन्धहरु साँघुरा छन्, जात, धर्म, भूगोल, पार्टी, नाता सम्बन्धमा गाँसिएका हुन्छन्। जसका कारण जनताहरु अदालतसम्म पुग्ने आँट गर्दैनन्। स्थानीय शासकहरुका विरुद्ध आवाज उठाउनु भनेको आफ्नै खुट्टामा बन्चरो हान्नु हो। स्थानीय स्तरमा प्रवाह गरिने सानातिना सेवा प्रवाहमा समेत आग्रह, पुर्वाग्रह र पक्षपातको व्यवहार गरिन्छ, बाटो ढुकेर बसेका शासकहरुले जुन सँगै बेला पनि बदला लिन सक्छन्। जसको कारणले पनि स्थानीय स्तरमा कानून र न्यायका मान्य सिद्धान्त विपरीत बनेका कानूनका विरुद्ध पनि नागरिक स्तरबाट खबरदारी हुन सकेको छैन्।
प्रक्रियागत ढंगले कानून निमार्णको अभाव
संविधानले गाँउसभा तथा नगरसभालाई व्यवस्थापिका भनेको छ। व्यवस्थापिका भन्ने वित्तिकै संसदीय संरचना एवं मापदण्डलाई स्वतः बुझ्नुपर्ने हुन्छ। संसदीय कामकारबाहीहरुको सञ्चालन गर्दा संसदीय मूल्य मान्यताहरुलाई अंगीकार गर्नुपर्ने हुन्छ।
कानून निर्माण आफैँमा जटिल, कठिन र प्राविधिक काम हो। कानूनको निर्माण गर्दा विभिन्न चरणहरु पार गर्नुपर्ने हुन्छ, प्रक्रियागत रुपमा कानून निर्माणको काम सम्पन्न गर्नुपर्ने हुन्छ। स्थानीय कानूनको निर्माण गर्दा पनि मस्यौदापूर्व, मस्यौदा तर्जुमा, विधायकी तथा प्रमाणिकरणको चरणमा विभिन्न प्रक्रियाहरु पार गर्नुपर्ने हुन्छ। प्रदेश कानूनले तय गरेका कार्यविधि पनि अनिवार्य पालना गर्नुपर्ने हुन्छ, प्रदेश कानूनले व्यवस्था नगरेसम्म स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ को परिच्छेद ५ मा सभाको सञ्चालन सम्बन्धि कार्यविधिको पनि व्यवस्था गरेको छ। तर, स्थानीय स्तरमा कानून निर्माण गर्दा विधि, पद्धति अवलम्बन गरिएको देखिँदैन।
कार्यविधिका आडमा मनपरी
धेरैजसो स्थानीय तहले ऐन, नियम, विनियम, कार्यविधि तथा निर्देशिकाको भेद समेत नबुझेको देखिन्छ। कार्यविधि प्रत्योजित विधायन अन्तर्गत बन्ने कानून हो। ऐन, नियम नबनेको विषयमा समेत कार्यविधि बनाएको देखिन्छ। कतिपय स्थानीय तहले कार्यविधि निर्माण गर्दा प्राकृतिक न्यायका सिद्धान्तहरु समेत अवलम्बन गरेको पाइँदैन, मुल ऐनको व्यवस्था विपरीत कार्यविधि बनाएको पाइन्छ। सारवान कानूनका विषयहरु, कर उठाउने विषयहरु, दण्ड जरिवानाका विषयहरु समेत कार्यविधिमा राखिएको पाइन्छ।
प्रत्यायोजित विधायन अन्तर्गत बन्ने कानूनहरु सामान्यतया प्रक्रियागत, कार्यविधिगत, प्राविधिक, निवेदन, फाराम, दरखास्त, प्रमाणपत्र जस्ता ढाँचाको विषयवस्तुमा मात्र सिमित रहनुपर्ने हो। तर स्थानीय तहले शक्तिको दुरुपयोग गर्दै स्वेच्छाचारी ढंगले जथाभावी कार्यविधि जारी गरेर लागू गरिएको पाइन्छ।
थरीथरी कानूनका रमिता
स्थानीय सरकारमा दम्भ, आडम्बर र अंहकार बढेको छ। 'हामी छुट्टै सरकार हौं, अरुले भनेको किन मान्ने?' भन्ने घमण्ड बढेको छ। प्रचलित नियम कानूनको ठाडो उपहासमात्र भएको छैन, आफू अनुकूल नियम कानून बनाएर नीतिगत भ्रष्टाचार गर्ने क्रमले समेत तिव्रता पाएको छ। स्थानीय तहले बनाएको ऐनलाई नियमले काट्छ, नियमलाई कार्यविधिले। निहीत स्वार्थमा आधारित भएर कानून बनाइएका छन्।
विपक्षीसँग प्रतिसोध साँच्ने, निहित स्वार्थ पूरा गर्ने तथा सस्तो लोकप्रियताका लागि समेत विभिन्न थरीका कानुनहरु निर्माण हुने गरेका छन्। संविधान अनुसार सामाजिक सुरक्षा स्पष्ट रुपमा संघको विशिष्ट तथा साझा अधिकार सुचीमा पर्छ, लोकप्रियता कमाउने नाममा जथाभावी सामाजिक सुरक्षा भत्ता समेत वितरण गर्ने क्रम शुरु भएको छ। शिक्षक, कर्मचारी भर्ना, नगर प्रहरी भर्ना तथा नियुक्ति प्रक्रिया एवं मापदण्ड समेत मनपरी ढंगले तोक्ने गरिएको पाइएको छ।
कानूनी जनशक्ति बिनाका स्थानीय सरकार
स्थानीय तहलाई कानून निर्माण गर्ने अधिकार दिइएको छ तर कानून निर्माणमा सघाउने कानूनी जनशक्ति छैन। स्थानीय तहलाई न्याय सम्पादनको अधिकार दिइएको छ, स्थानीय न्यायिक समितिको व्यवस्था गरिएको छ तर न्याय सम्पादनमा सघाउ पुर्याउने कानूनी जनशक्ति छैन। स्थानीय तहमा न कानून अधिकृत छ, न कानूनी सल्लाहकार नै। स्थानीय तहमा कानून शाखा नै छैन। स्थानीय सरकारले गर्ने निर्णयमा नजिकबाट कानूनी मार्गदर्शन गर्ने कानूनी जनशक्तिको अभाव छ। कार्यपालिकाले गर्ने निर्णयलाई कानूनसंम्मत बनाउन समेत स्थानीय स्तरमा कानूनी जनशक्तिको आवश्यकता छ। कानूनी जनशक्ति नहुँदा स्थानीय तहले प्रचलित कानून विपरीतका निर्णयहरु गर्ने गरेको पाइन्छ।
अस्पष्ट, दोहोरो भाषाको प्रयोग
धेरैजसो स्थानीय तहले बनाएका कानूनहरु त्रुटिपूर्ण छन्। ठाँउठाँउमा भाषागत, शैलीगत, प्रस्तुतिगत समस्या छन्, अस्पष्ट छन्, दोहोरो अर्थ लाग्ने खालका छन्। कानूनी भाषाको अभाव छ, कानूनी शव्दको अभाव छन्। पूर्णविराम, अल्पविराम जस्ता चिन्हहरुको समेत व्यवस्थित प्रयोग गरिएको छैन। शब्द चयन र संयोजन तथा शुद्धाशुद्धिमा निक्कै समस्या पाइएको छ। कानून प्रमाणिकरण, सार्वजनिक गर्नु अगाडि सम्पादन गर्ने परिपाटीको विकास नै भएको छैन। धेरै जसो स्थानीय तहले बनाएको कानूनमा विद्यालय स्तरमा पढ्दै गरेको विद्यार्थीले निबन्ध लेखेजस्तो भाषाको प्रयोग गरिएको छ।
समस्या समाधानको उपाय
संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तह (समन्वय र अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७ को दफा १९ मा व्यवस्था गरिए बमोजिम संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले बनाएको कानून र सो को कार्यान्वयनको अवस्थाको सम्बन्धमा अध्ययन गर्ने निकायको यथाशिघ्र गठन गरिनुपर्छ। संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले बनाएको कानून परिमार्जन गर्न सिफारिस समेत गर्न सक्ने अधिकार दिइएको उक्त निकायलाई स्वायत्त बनाउन जरुरी रहेको छ।
प्रत्येक स्थानीय तहमा कानून शाखाको स्थापना गरी कानूनी जनशक्तिको व्यवस्था समेत गरिनुपर्छ। स्थानीय तहका पदाधिकारीहरु तथा कर्मचारीहरुलाई कानूनी प्रशिक्षणको व्यवस्था समेत गरिनुपर्छ।
स्थानीय व्यवस्थापिकाका सदस्यहरुको कार्यक्षमता अभिवृद्धि गरिनुपर्छ, सम्बन्धित पार्टीहरुले समेत आफ्नो पार्टीको तर्फबाट प्रतिनिधित्व गर्ने जनप्रतिनिधिहरुलाई प्रशिक्षित गर्न जरुरी छ।
स्थानीय कानून निर्माणको सम्बन्धमा न्यायिक नियन्त्रणलाई सबल बनाइनुपर्छ। स्थानीय तहले बनाएको कानून संघीय वा प्रदेश कानूनसँग बाझिएको मुद्दा हेर्ने अधिकार संवैधानिक इजलाशलाई दिइएको छ। संवैधानिक इजलाशले स्थानीय सरकारको सिंगो कार्यकालमा पनि फैसला नगर्ने बिडम्बनापूर्ण अवस्था रहेको छ। न्याय प्रणालीलाई चुस्त, दुरुस्त, प्रभावकारी, विश्वासनीय, भरोसायोग्य एवं अनुमानयोग्य बनाइनुपर्छ।
स्थानीय सरकारले बनाएका गलत कानूनलाई सच्चाउने प्रभावकारी उपाय भनेको नागरिक नियन्त्रण हो। नागरिक स्तरबाट खवरदारी गर्ने, गलत व्यवस्थाहरुको पहिचान गर्ने, नागरिक निगरानीलाई बढाउनुपर्ने हुन्छ।
अन्त्यमा,
संघीय प्रणाली अभ्यास गरिरहेको इन्डोनेसियाका करिब एक सय जना जति मेयरहरु जेलमा छन्। विधि प्रक्रिया नमिलाएर, कानूनी ढंग नपुर्याएर, लोभ लालच राखेर काम गर्दा उनीहरुको जेलको यात्रा तय भएको हो। कानूनी राज्यको अवधारणालाई प्रभावकारी रुपले लागू गर्ने हो भने नेपालमा पनि त्यो परिस्थितिको सिर्जना नहोला भन्न सकिँदैन।
स्थानीय कानून स्थानीय आवश्यकतालाई सम्बोधन गर्न जारी गरिने हो, संविधानले प्रदान गरेका अधिकारहरुको प्रयोग गर्न जारी गरिने हो, स्थानीय विशिष्टताको सम्बोधन गर्न जारी गरिने हो। स्थानीय नागरिकलाई समेत सहभागी नगराई गुपचुप ढंगले कानून निर्माण गरिनु संघीयताको मर्म विपरीत छ, लोकतान्त्रिक मूल्य मान्यताको विपरीत छ। बेलगाम स्थानीय सरकार लोकतन्त्रका लागि नै चुनौतीका विषय हुन्, संघीयताका लागि खतरा हुन्। स्थानीय सरकारले विधिको शासन अनुरुप राज्य सञ्चालन नगर्दा नागरिक र सरकार विचको सुसम्बन्धमा खलल पुग्न सक्छ, राज्य प्रति जनताको आशा र भरोसा टुट्न सक्छ। सामाजिक विद्रोहको आधारभूमि निर्माण हुन सक्छ। तसर्थ समयमै स्थानीय सरकाले यतातिर ध्यान दिन जरुरी छ।
(लेखक अधिवक्ता हुन्।)
